Offprint from the Acts and Documents of the Ninth Session (1960), tome II, Legalisation
Author: Y. Loussouarn
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French
ISBN: n.a.
€20.00
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Texto del informe:
Informe explicativo sobre el Convenio de 5 de octubre de 1961
por el que se Suprime la Exigencia de Legalización de los Documentos Públicos Extranjeros
Introducción
El Convenio de 5 de octubre de 1961 por el que se Suprime la Exigencia de Legalización de los Documentos Públicos Extranjeros trajo aparejada una simplificación básica de la serie de formalidades que complicaban la utilización de los documentos públicos fuera de los países de los cuales dimanaban.
La regla tradicional acta probant se ipsa pareciera no ser válida a nivel internacional; si bien esta regla parece ser fácil de aceptar dentro de un país, donde las instituciones que son las fuentes de los documentos públicos se consideran conocidas y todas esas instituciones emplean el idioma oficial o algunos de los idiomas oficiales del Estado —lo que redunda en que un documento formal se considere auténtico hasta tanto se haya establecido lo contrario, aunque el establecimiento de lo contrario para determinadas categorías de documentos se encuentra sujeto a garantías formales—, la máxima citada no puede aplicarse a nivel internacional dado que los tribunales o la parte a la que se presentan los documentos extranjeros estarían sujetos a una carga demasiado gravosa si se les asignara la tarea de juzgar a simple vista la autenticidad de tales documentos extranjeros.
Por esta razón, se desarrolló la reconocida cadena de autenticaciones, todas las cuales constituyen la legalización del documento, que es un procedimiento lento y costoso.
El Convenio reduce todas las formalidades de la legalización a la simple entrega de un certificado de formato prescrito, con el título "Apostilla", por las autoridades del Estado donde se origina el documento. Esta Apostilla, colocada sobre el documento o en una hoja de papel adjunta a él denominada “prolongación”, está fechada, numerada y registrada. La verificación de su registro puede llevarse a cabo sin dificultad mediante una mera solicitud de información dirigida a la autoridad que entregó la Apostilla. En virtud de la simplicidad con la cual puede verificarse la autenticidad de la Apostilla, así como de su apariencia uniforme, la máxima acta probant se ipsa se torna aplicable nuevamente.
El Convenio no sirve solo para aliviar la tarea de los tribunales de justicia ante los cuales se presentan los documentos extranjeros; también es de suma importancia para todos los que quieran invocar en el exterior los hechos consignados en un documento dimanante de las autoridades de su propio país. Por ende, el Convenio ha resultado de mucha utilidad para aquellos países que, en sus propios sistemas jurídicos, no tienen la práctica de exigir la legalización, en tanto sus ciudadanos deben someterse a requisitos extranjeros cada vez que quieren utilizar documentos de su propio país en el exterior, ante las autoridades o los tribunales de justicia de un Estado extranjero.
INFORME EXPLICATIVO DE YVON LOUSSOUARN *
(traducción del texto original en francés)
A. INTRODUCCIÓN
La práctica de la cadena de legalizaciones es un inconveniente padecido por las relaciones internacionales. La complejidad resultante crea dificultades que han dado origen a quejas frecuentes. Por este motivo, la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado recibió con agrado la solicitud del Consejo de Europa de considerar este problema y redactar un proyecto de convenio. Los intercambios de opiniones que tuvieron lugar en la Octava Sesión de la Conferencia (1) lograron convencer a los participantes, si esto era necesario, de lo beneficioso de dicho convenio cuya preparación fue luego incluida en la agenda para la Novena Sesión de la Conferencia. (2) En el intervalo entre las dos Sesiones, el trabajo fue preparado por una Comisión Especial que se reunió en La Haya entre el 27 de abril y el 5 de mayo de 1959, y redactó un anteproyecto de Convenio que suprimía la exigencia de legalización de los documentos oficiales extranjeros. (3) A la Primera Comisión de la Novena Sesión de la Conferencia posteriormente se le asignó la tarea de presentar un proyecto definitivo a partir de este anteproyecto. Dicha Comisión estaba presidida por el Sr. A. Panchaud, juez del Tribunal Federal Suizo, y también conformada por el Sr. R. Glusac, Primer Secretario del Ministerio de Asuntos Exteriores de Yugoslavia, en calidad de Vicepresidente, y el Sr. G. Droz, de la Oficina Permanente de la Conferencia, como Secretario de Redacción. La Comisión completó la tarea con éxito y presentó a la Sesión Plenaria el proyecto de Convenio por el que se Suprime la Exigencia de Legalización de los Documentos Públicos Extranjeros, que fue debidamente aprobado.
A fin de comprender el sistema del Proyecto, resulta necesario exponer el problema que enfrentaba la Comisión.
Si bien el instituto de la legalización ya no parece satisfacer las necesidades de la práctica actual debido a su lentitud y complejidad, sí cumple una función jurídica en materia probatoria. De hecho, el procedimiento de legalización proporciona un aspecto de la verificación que no puede dispensarse sin privar a la persona que presenta el documento de asistencia valiosa al momento de establecer el origen del documento. Por consiguiente, el problema consistía en suprimir las formalidades de la legalización y, al mismo tiempo, conservar su efecto.
Una solución posible habría sido adoptar una regla convencional que dispusiera que un documento exento de legalización tendría, en cuanto a la autenticidad de su origen, la misma fuerza que habría tenido si hubiera sido legalizado. Dicha regla habría significado que su valor probatorio en esta materia habría sido el mismo que el de un documento público nacional teniendo en cuenta, por supuesto, que las leyes nacionales generalmente admiten la prueba en contrario en el caso de tales documentos nacionales ya sea que revista la forma de un procedimiento de declaración de falsedad o alguna otra forma. Sin embargo, es precisamente sobre este punto que la solución mencionada supra habría dificultado mucho la posición de alguien a quien se le presentara un documento extranjero y quisiera dejarlo sin efecto porque está convencido de su falta de autenticidad o inexactitud. A fin de encontrar el fundamento material de la prueba en contrario, habría tenido que realizar investigaciones y consultas en el exterior.
Es por esto que la Conferencia no quiso suprimir la legalización tradicional sin reemplazarla por otro procedimiento que, por un lado, le garantizara al portador del documento el efecto deseado en materia probatoria y, por el otro, no complicara el procedimiento de verificar la autenticidad de su origen. La nueva formalidad debía, además, ser sumamente simple. Esta triple fuente de preocupación se resuelve en el Convenio mediante la supresión total de la legalización diplomática o consular y la introducción de una verificación única, el agregado de una Apostilla por una autoridad del país donde se confeccionó el documento. La simplicidad está garantizada por el hecho de que esta Apostilla única, que ha de ser colocada en el país donde se confeccionó el documento, debe ser el único requisito necesario. El interés del portador será protegido por una regla convencional que exima a la Apostilla de toda prueba en cuanto a la autenticidad de la firma y del sello que lleva. En realidad, puesto que las Apostillas están sujetas a numeración y registro público, las falsificaciones se habrán tornado tan difíciles que el documento apostillado será tan fiable en cuanto a su origen como los documentos legalizados en la actualidad. Asimismo, la numeración y el registro público constituyen la propia esencia de la protección que la Apostilla confiere a la persona a la cual se presenta el documento, en tanto la prueba en contrario podría obtenerse mediante la simple consulta de un registro.
Dado que la racionalización que se logra de esta manera representa un paso importante hacia la aceleración de la circulación internacional de los documentos públicos mencionados en el Convenio, deberíamos tener en cuenta esta observación preliminar al momento de analizar las distintas disposiciones del Convenio.
B. ANÁLISIS DEL CONVENIO
I. ARTÍCULO 1
Luego de establecer el objeto del Convenio en un breve preámbulo, sus redactores sintieron la necesidad de definir en el artículo I su alcance con respecto a los documentos a los que sería aplicable.
Este texto exige tres comentarios:
a) En primer lugar, cabe destacar que los redactores del Convenio dudaron entre los términos actes publics (documentos públicos) y documents officiels (documentos oficiales). La preferencia que finalmente se demostró por la primera expresión puede explicarse por el propósito en vista. Todos los Delegados coincidieron en que se debía suprimir la legalización para todos los documentos que no fueran documentos privados (sous seing privé). La expresión documents officiels habría expresado esta idea solo parcialmente. Habría sido muy restringida, dado que los documentos notariales no pueden considerarse documentos oficiales. Se prefirió el término actes publics, en tanto tiene la ventaja de erradicar toda duda y expresar la seguridad inherente a una categoría reconocida, para no decir clásica, de la terminología jurídica francesa. Además, el riesgo de confusión emergente del uso de la palabra actes parecía ilusorio después de todo. Es cierto que la palabra actes es ambivalente en el sentido de que comprende tanto el negotium como el instrumentum. Sin embargo, no hay duda alguna de que, puesto que se trata de un Convenio sobre legalización, solo el segundo sentido es aplicable. El hecho de que el adjetivo calificativo “público” se asigne a la palabra actes solo reafirma esta convicción.
A efectos de evitar dificultades en la traducción, la Comisión especificó, asimismo, que en el texto del Convenio en inglés, la palabra actes debía traducirse como documents.
b) Dado que quería determinar el alcance del Convenio con la mayor precisión posible, la Comisión no se conformó con utilizar simplemente un término genérico; en el artículo 1, enumeró los documentos que deben considerarse documentos públicos en el sentido de este Convenio. Los documentos se han dividido en cuatro categorías tal como se expone en los puntos a) a d) del inciso segundo del artículo 1. Solo los puntos a) y d) requieren comentarios.
El punto a) se refiere a los documentos dimanantes de una autoridad o funcionario vinculado a los tribunales del Estado, incluyendo los provenientes del ministerio público, o de un secretario, oficial o agente judicial. La Comisión consideró que la expresión juridiction (tribunales) debía entenderse en su sentido más amplio y debía aplicarse no solo a las cortes y los tribunales judiciales, sino también a los tribunales administrativos y constitucionales, e incluso a las cortes eclesiásticas.
El punto d) del inciso segundo del artículo 1 hace referencia a las certificaciones oficiales que hayan sido puestas sobre documentos privados, tales como menciones de registro, comprobaciones sobre la certeza de una fecha y autenticaciones de firmas. Cabe resaltar que el texto no alude a los documentos privados en sí mismos, sino exclusivamente a las certificaciones oficiales que pueden acompañarlos. Puesto que la distinción puede resultar confusa para los no iniciados, la Comisión consideró prudente ofrecer algunos ejemplos a modo de explicación (menciones de registro, comprobaciones sobre la certeza de una fecha y autenticaciones de firmas), si bien esto de ninguna manera pretende ser una enumeración taxativa.
c) El inciso tercero del artículo 1 también ayuda a determinar el alcance del Convenio excluyendo dos categorías de documentos públicos, a saber:
1. Los documentos otorgados por agentes diplomáticos o consulares. Un problema especial se presenta efectivamente con los documentos otorgados por un cónsul en su país de función cuando también actúa como notario en su propio país. Por lo tanto, un documento otorgado en Italia por un cónsul francés es un documento extranjero, en lo que respecta a las autoridades italianas, al igual que lo sería un documento otorgado en Francia por un notario francés. Parecía inapropiado aplicar las reglas del Convenio a tales documentos, en tanto ello habría requerido enviar el documento otorgado por el cónsul a su país de origen para que recibiera su Apostilla y luego devolverlo al país donde fue presentado. Por esta razón, habría sido inadecuado someter los documentos otorgados por agentes diplomáticos o consulares a las reglas del Convenio.
2. Los documentos administrativos que se refieran directamente a una operación mercantil o aduanera. Esta exclusión se justifica por el hecho de que, en la actualidad, tales documentos reciben trato favorecido en la mayoría de los países. No obstante, se aceptó recién luego de un largo debate. La cuestión consistió en determinar si correspondía introducir una excepción a esta exclusión e incluir los certificados de origen y las licencias de importación y de exportación en el ámbito de aplicación del Convenio. Finalmente se decidió no hacerlo por dos motivos. En primer lugar, no habría tenido sentido aplicar el Convenio a ellos, puesto que, en la mayoría de los casos, se encuentran exentos de legalización. En segundo lugar, en los casos en que se exige una formalidad, no se trata de la legalización, sino de una autenticación del contenido que supone que ha habido una verificación física por parte de la autoridad competente. Por último, se señaló que las licencias de importación y de exportación se utilizan con mayor frecuencia en el país en que se expidieron.
Sin embargo, la Comisión quiso evitar que, una vez aceptada, a la exclusión se le asignara un significado muy general. El adjetivo calificativo “administrativos” demuestra que los documentos mercantiles tales como contratos y poderes se encuentran sujetos a las reglas del Convenio. Asimismo, el adverbio “directamente” tiende a restringir la exclusión solo a los documentos cuyo contenido mismo demuestra que están destinados a operaciones mercantiles o aduaneras y excluye de ese modo a aquellos que pueden utilizarse ocasionalmente para operaciones mercantiles, tales como las certificaciones expedidas por las Oficinas de Patentes (copias autenticadas, documentos que certifican agregados a patentes, etc.).
II. ARTÍCULO 2
De conformidad con el artículo 2 del proyecto:
Cada Estado contratante eximirá de legalización a los documentos a los que se aplique el presente Convenio y que deban ser presentados en su territorio. La legalización, en el sentido del presente Convenio, sólo cubrirá la formalidad por la que los agentes diplomáticos o consulares del país en cuyo territorio el documento deba surtir efecto certifiquen la autenticidad de la firma, la calidad en que el signatario del documento haya actuado y, en su caso, la identidad del sello o timbre que el documento ostente.
Este texto exige varios comentarios:
a) En la primera oración, establece el principio de que el país en cuyo territorio debe ser presentado el documento debe eximir a ese documento de legalización. Por consiguiente, a modo de ejemplo, cuando Francia haya firmado y ratificado el Convenio, ya no someterá la presentación en su territorio de un documento público dimanante de otro Estado signatario a la exigencia de legalización por parte de una autoridad francesa.
b) El artículo 2 va más lejos en la definición de la legalización en el sentido del Convenio. Resultó necesario incluir una definición más detallada en vista de las dificultades que surgieron debido al hecho de que la definición de legalización es muy imprecisa y de que el término puede emplearse con distintos significados.
La legalización en el sentido del Convenio, tal como demuestra la definición contenida en el artículo 2, es puramente la formalidad diplomática o consular que lleva a cabo el país en que el documento es presentado que evidentemente tendrá el efecto práctico de tornar innecesaria cualquier formalidad ulterior como la legalización por parte del Ministerio de Asuntos Exteriores. La redacción adoptada y, en particular, la combinación de las dos oraciones que conforman el artículo 2 no dejan duda alguna en cuanto al hecho de que el término legalización se refiere solo a la formalidad diplomática o consular.
1. La primera oración del artículo 2 dispone lo siguiente:
Cada Estado contratante eximirá de legalización a los documentos a los que se aplique el presente Convenio y que deban ser presentados en su territorio.
Por lo tanto, el propio objetivo del Convenio es definido sin posible temor a una interpretación errónea: la dispensa de la exigencia de legalización por parte del país en el cual se presenta el documento. Por otro lado, no hay nada que impida que el país en cuyo territorio se otorgó el documento considere que ese documento solo podría presentarse en el exterior en determinadas condiciones. Sobre este punto, la Comisión no quiso intervenir directamente en el derecho interno de los Estados contratantes. No obstante, es verdad que el propósito del Convenio consiste en simplificar la situación actual que es ciertamente compleja y poner fin a la práctica de las cadenas de legalizaciones. En consecuencia, se espera que una única formalidad sea suficiente en el país donde se otorga el documento. Resulta difícil advertir qué ganaría el país donde se otorgó el documento al establecer un procedimiento complicado, cuyo efecto último sería sancionar en el exterior la presentación de sus propios documentos públicos.
La aclaración que realiza el artículo 2 podría parecer obvia, habida cuenta de que el objeto del Convenio consiste en suprimir la legalización de los documentos públicos extranjeros. Ahora bien, un documento no es un documento extranjero a los ojos del país del cual dimana, aunque debía eliminarse toda duda, en tanto definir el objetivo del Convenio tiene consecuencias muy importantes.
Explica, en primer lugar, por qué el Convenio fue intitulado Convenio por el que se Suprime la Exigencia de Legalización de los Documentos Públicos Extranjeros y que no se trata de simplificar la legalización. De hecho, la legalización en el sentido del artículo 2 su suprime lisa y llanamente. La exigencia de una Apostilla colocada por una autoridad del país donde se otorga el documento difícilmente puede considerarse una legalización o una simplificación de las formalidades exigidas anteriormente. Constituye una formalidad autónoma cuyo rasgo distintivo es, en lo que respecta a la legalización en el sentido del Convenio, que ella dimana no de una autoridad del país donde se presenta el documento, sino de una autoridad del país en el cual se ha otorgado el documento.
Las explicaciones que se dan en cuanto al objetivo del Convenio también ayudan a rebatir la objeción de que el Convenio no beneficiaría a países, tales como Japón, que no exigen la legalización de los documentos públicos extranjeros que se presentan en su territorio.
Es cierto que, en este momento, los documentos públicos extranjeros pueden presentarse en Japón sin legalización por parte de las autoridades diplomáticas o consulares japonesas, y, sobre este punto, el Convenio prácticamente no alteraría la situación. Por otro lado, hay muchos países extranjeros donde los documentos públicos japoneses no pueden presentarse sin legalización, ya que dichos países no lo permiten. El Convenio modificaría este estado de situación, con el resultado de que los países que no exigen la legalización tendrían todas las de ganar al firmar el Convenio y, de ese modo, crear, mediante la introducción del procedimiento de la Apostilla, las salvaguardias necesarias para la autenticidad del documento que exigen los Estados extranjeros donde es probable que se presenten estos documentos. Lejos de no ser beneficioso para los países que no exigen la legalización, el Convenio sería totalmente ventajoso para ellos, en tanto facilitaría la presentación de sus documentos públicos en los demás Estados signatarios.
2. La segunda oración del artículo 2 del Convenio define otro aspecto de la legalización que ya no deberá exigirse. Según el texto:
La legalización, en el sentido del presente Convenio, sólo cubrirá la formalidad por la que los agentes diplomáticos o consulares del país en cuyo territorio el documento deba surtir efecto certifiquen la autenticidad de la firma, la calidad en que el signatario del documento haya actuado y, en su caso, la identidad del sello o timbre que el documento ostente.
Esta definición subraya el alcance del Convenio, que solo suprime la legalización en su sentido más estricto. El deseo de definir el concepto de legalización con la mayor precisión posible surge claramente del uso intencional de la fórmula negativa La legalización, en el sentido del presente Convenio, sólo cubrirá la formalidad..., también en la afirmación de que se trata sólo de la formalidad por la que los agentes diplomáticos o consulares del país en cuyo territorio el documento deba surtir efecto… y, por último, en la enumeración taxativa de los efectos de la legalización que se mencionan en el texto convenido.
Este último detalle resultaba esencial, puesto que la legalización no tiene efectos idénticos en los distintos Estados signatarios.
Su efecto mínimo en el derecho de todos los países consiste en certificar la autenticidad de la firma, la calidad en que el signatario haya actuado y, en su caso, la identidad del sello o timbre que el documente lleve. Es este efecto mínimo común el que se ha utilizado en la definición contenida en el artículo 2 del Convenio para describir la formalidad que es objeto de la supresión prevista.
Sin embargo, hay ciertos Estados (Alemania, Dinamarca, Gran Bretaña, Irlanda, Noruega, Suecia y Suiza) donde la legalización tiene o puede tener efectos de mayor alcance y que, por ende, permiten que los agentes diplomáticos o consulares certifiquen la competencia del funcionario público o de la autoridad que firman el documento. En algunos casos, la legalización incluso implica que se certifica la validez del documento oficial desde el punto de vista de la lex loci actus.
La Comisión decidió no ocuparse de los efectos más amplios de la legalización. Obviamente, cuando el texto dispone que la legalización, en el sentido del presente Convenio, sólo cubrirá la formalidad por la que los agentes diplomáticos o consulares del país en cuyo territorio el documento deba surtir efecto certifiquen... la calidad en que el signatario del documento haya actuado... la expresión calidad no puede interpretarse en el sentido de competencia, de la cual además difiere bastante en la terminología jurídica.
Varios motivos llevaron a la Comisión a adoptar esta actitud menos ambiciosa.
En primer lugar, un estudio comparativo de los distintos tipos de legalización realizado en el informe del Sr. G. Droz (4) demostró que los efectos adicionales relacionados con determinadas formas de legalización nunca se han atribuido a la legalización en su sentido más estricto. Solo se tornan operativos cuando la autoridad legalizadora consigna en el texto de la legalización que se ha realizado una investigación adicional. Este es el caso, por ejemplo, de la legalización con certificación que se utiliza en Noruega, o la legalización amplia que se utiliza en virtud del derecho alemán.
Asimismo, en algunos países, tales como Portugal, la certificación de la competencia y la validez, si bien se permite, se lleva a cabo de manera independiente de la legalización. Para estos países, cualquier nexo que el Convenio hubiera establecido entre estas dos formalidades habría parecido extraño.
Por consiguiente, la Comisión consideró que era imposible suprimir la exigencia de formalidades diferentes no utilizadas uniformemente por los Estados Miembros de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado. Cabe señalar aquí que una supresión expresa de este tipo habría obligado a la Conferencia, si no quería perjudicar a las personas involucradas, esto es, los portadores de tales documentos, a atribuirles a los documentos extranjeros representados por las Apostillas, o incluso a los documentos oficiales extranjeros, efectos tan importantes y variados como los que se atribuyen a la antigua forma de legalización en los países citados.
Por último, cabe afirmar que la legalización en el sentido del Convenio comprende la formalidad por la que los agentes diplomáticos o consulares certifiquen, en su caso, la identidad del sello o timbre que el documento ostente. La mención del sello se introdujo a instancia de algunos delegados, en particular, del delegado de la República Federal de Alemania. En Alemania, de hecho, la legalización del sello acompaña la de la firma a fin de satisfacer las exigencias de algunos países extranjeros. Un documento público que no está firmado pero lleva un sello también está comprendido por el artículo 2.
Pareció innecesario, por otro lado, hacer referencia específica a la firma sellada (la griffe) si bien se usa en algunos Estados Miembros de la Conferencia de La Haya, concretamente en España. Se consideró que el Convenio era aplicable a ella de manera implícita, al menos en el caso de España, ya que, en virtud del derecho español, el sello adjunto es parte integrante de la firma.
III. ARTÍCULO 3
El artículo 3 del Convenio establece en su párrafo primero lo siguiente:
La única formalidad que pueda exigirse para certificar la autenticidad de la firma, la calidad en que el signatario del documento haya actuado y, en su caso, la identidad del sello o timbre del que el documento esté revestido, será la fijación de la Apostilla descrita en el artículo 4, expedida por la autoridad competente del Estado del que dimane el documento.
La redacción de este texto dio lugar a extensos debates, pues en este marco surgió la cuestión fundamental de la cual dependía todo el sistema del Convenio. Habiéndose suprimido el requisito de legalización por parte de los agentes diplomáticos o consulares del país en el cual el documento debe surtir efecto, ¿podía tenerse confianza absoluta en la autenticidad de un documento extranjero o, por el contrario, era necesario exigir una formalidad más simple que la legalización y diferente de esta última?
Podían preverse tres sistemas para la resolución de este problema:
a) Con arreglo a un primer sistema basado en un liberalismo total, podía concebirse otorgarle confianza a la autenticidad de la firma estampada en el documento hasta tanto se demostrara lo contrario o, en su caso, hasta tanto se iniciara un procedimiento en virtud del derecho aplicable que demostrara una falsificación. Los documentos públicos que dimanen de un Estado contratante tendrían, en este sentido, el mismo valor en el territorio de los otros Estados contratantes que aquel atribuido a los documentos que hubieran sido legalizados en el sentido estricto del término.
b) Con arreglo a un segundo sistema, aunque se suprimía la legalización, no había intención de desistir de todas las salvaguardias en lo que se refiere a la autenticidad de la firma. Se consideró necesaria la preservación de algún tipo de control. Las salvaguardias se obtendrían mediante la fijación de una Apostilla expedida por la autoridad competente del Estado del que dimane el documento.
c) Por último, un tercer sistema consistía en la aplicación de los dos sistemas mencionados supra de manera selectiva. Para algunos documentos, sería posible la aceptación de un liberalismo total. Este sería, por ejemplo, el caso de los documentos judiciales. Por otro lado, para los documentos notariales y los documentos administrativos, se exigiría la fijación de una Apostilla expedida por una autoridad del país en el cual se otorgó el documento.
Los peligros inherentes a un liberalismo general y absoluto redundaron muy rápidamente en el repudio del primer sistema. Hubo mayores dudas entre el segundo sistema y el tercero, y ambos contaron con adherentes. Ante la Comisión Especial, el tercer sistema había ganado aceptación. Ante la Primera Comisión de la Novena Sesión de la Conferencia, el que finalmente triunfó, por una serie de razones, fue el segundo sistema.
En primer lugar, la aplicación selectiva de un liberalismo absoluto y de un liberalismo controlado tornaría inevitables los problemas de delimitación entre las áreas respectivas de los dos sistemas. En efecto, en muchos casos parecía difícil determinar la línea de demarcación exacta entre documentos judiciales y administrativos. Todo intento de clasificación sistemática se encontró con la dificultad resultante de la necesidad de clasificar los documentos por referencia a la autoridad de la que dimanaban. Sin embargo, el carácter de determinadas autoridades variaba según el país. Una autoridad que era administrativa en un Estado era judicial en otro.
Asimismo, la naturaleza judicial atribuida a los documentos de los oficiales o agentes judiciales (huissiers) llevaba a que se les adjudicara una posición de preferencia en relación con los documentos notariales, cuya legitimidad era discutible. La eliminación de toda discriminación mediante la introducción de un sistema uniforme tenía la ventaja de eliminar todos los problemas de delimitación.
No obstante, la salida fácil no constituye un fin en sí mismo y la objeción planteada en contra de la adopción del segundo sistema fue que marcaba un retroceso en el caso de los documentos judiciales que pueden gozar de confianza absoluta y para los cuales sucede asiduamente que en la actualidad no se exige legalización alguna. La objeción no pareció decisiva, en tanto la confianza adjudicada a los documentos judiciales resulta aplicable únicamente a aquellos que dimanan de tribunales tradicionales. Sin embargo, se observa en una serie de países una verdadera proliferación de tribunales especiales. Para aquellos documentos que dimanan de estos tribunales noveles, de los que poco se conoce en el extranjero, y cuya naturaleza judicial en el sentido tradicional del término no siempre es incuestionable, podría resultar de utilidad verificar la firma. Asimismo, una verificación de esta naturaleza tiende a facilitar la tarea del juez que decide la ejecución de una sentencia extranjera.
Las críticas formuladas por los adherentes al sistema liberal para los documentos judiciales, en contra de la adopción generalizada de la Apostilla, no han logrado restringir el ámbito de aplicación de esa Apostilla. Sin embargo, han servido de ayuda para modificar el artículo 3 del Convenio en una dirección más liberal que resulta evidente desde diversas perspectivas.
a) Esto ha de observarse en primer lugar en el párrafo primero del propio artículo 3: La única formalidad que pueda exigirse... será la fijación de la Apostilla descrita en el artículo 4... Esta redacción tiende a poner el acento en dos puntos:
1. La fijación de la Apostilla es la formalidad máxima que puede exigirse. No puede ser duplicada por una formalidad adicional.
2. El requisito de la Apostilla es opcional. El Estado en cuyo territorio debe surtir efecto el documento tiene, por lo tanto, la libertad de no exigirla para documentos de una u otra categoría.
b) Este carácter liberal se expresa de una manera particularmente explícita en el párrafo segundo del artículo 3 del Convenio, conforme a cuyos términos:
Sin embargo, la formalidad mencionada en el párrafo precedente no podrá exigirse cuando las leyes, reglamentos o usos en vigor en el Estado en que el documento deba surtir efecto, o bien un acuerdo entre dos o más Estados contratantes, la rechacen, la simplifiquen o dispensen de legalización al propio documento.
Este texto prevé que la Apostilla no se exija en dos casos:
1. Cuando, en virtud de las leyes, reglamentos o usos en vigor en el territorio del Estado en que el documento surta efecto, el documento se encuentre, con anterioridad a la entrada en vigor del Convenio, exento de legalización en el sentido del artículo 2. Se ha procurado evitar en este caso que el Convenio dé un paso atrás al someter a la formalidad de la Apostilla a un documento que anteriormente no se encontraba sujeto a formalidad alguna puesto que se encontraba exento de legalización.
2. Cuando, con posterioridad a la entrada en vigor del Convenio, un acuerdo entre dos o más Estados contratantes o las leyes, reglamentos o usos en vigor en el Estado en cuyo territorio el documento surta efecto rechazaren o simplificaren la exigencia de la Apostilla. En este sentido, al término "acuerdo" deberá asignársele el sentido más amplio posible e incluir todos los acuerdos no emitidos en la forma de tratados formales. Del mismo modo, esta redacción permite que, como consecuencia de reglamentos comunitarios o supranacionales, se establezcan regímenes particulares en materia de legalización.
IV. ARTÍCULOS 4 Y 5
Los artículos 4 y 5 del Convenio tratan de la Apostilla. En esta esfera, la innovación más importante es sin duda alguna la disposición que establece una formalidad uniforme en todos los países obligados por el Convenio. A este fin, el artículo 4 crea una Apostilla común que deberá ser utilizada por las autoridades designadas por los diversos Estados signatarios y cuyo modelo se encuentra anexo al Convenio. Un análisis de este modelo muestra que la Apostilla adopta la forma de un cuadrado con lados de al menos 9 cm de longitud y que debe incluir una serie de puntos estándar numerados. Hubo un deseo particular de que la Apostilla hiciera referencia expresa al Convenio, entrañando así en ella misma una prueba de su vinculación. La conformidad de la Apostilla con el modelo anexo al Convenio demuestra que puede redactarse en francés. Sin embargo, podrá redactarse en la lengua oficial de la autoridad que la expida, y los términos estándar que figuren en ella podrán también ser escritos en una segunda lengua (párrafo segundo del artículo 4). Se considera en cualquier caso que la uniformidad en la lengua se encuentra protegida parcialmente por la exigencia de incluir, en francés, el título "Apostille (Convention de La Haye du... )". La Apostilla se expide a petición del signatario o de cualquier portador del documento (párrafo primero del artículo 5).
La dificultad principal que se plantea en el contexto jurídico por la supresión de la cadena de legalizaciones y su reemplazo por el sistema de la Apostilla se relaciona con el valor probatorio. A este respecto, tres problemas deben distinguirse cuidadosamente.
a) La primera dificultad concierne al valor probatorio de la firma, del sello o del timbre que figuran sobre la Apostilla. Habría sido ridículo someter a la propia Apostilla a la exigencia de una prueba adicional como la legalización o incluso la verificación por parte de otra autoridad. Estaba claro que se debía aplicar la máxima acta publica probant se ipsa. Aunque tal disposición podría haber parecido superflua, los redactores del Convenio consideraron útil establecerla en forma expresa en el párrafo tercero del artículo 5: La firma, sello o timbre que figuren sobre la Apostilla quedarán exentos de toda certificación.
b) Habiéndose establecido la conclusión expuesta en la letra (a), la segunda dificultad es aquella relacionada con la fuerza probatoria de la Apostilla en lo que respecta a la autenticidad de la firma que figura en el documento público, la calidad en que el signatario haya actuado y, en su caso, la identidad del sello o timbre que el documente lleve.
Los redactores del Convenio disponían de tres posibilidades:
1. Podían considerar en primer término determinar directamente la cuestión del valor probatorio estableciendo que en este sentido la Apostilla sería considerada auténtica hasta que se declarara falso el documento, o simplemente hasta que se demostrara lo contrario. Renunciaron a esto, debido a que la ambición de hacerlo se vio impedida por el hecho de que, en determinados Estados miembros de la Conferencia de La Haya, se desconoce el procedimiento de declaración de falsedad (inscription de faux).
2. Podían considerar asimismo dictar una norma de conflicto de leyes insertando, por ejemplo, en el Convenio una disposición en virtud de la cual el valor probatorio de la Apostilla se regiría por el derecho del país en el cual se otorgó el documento. Pero la redacción de una única norma de conflicto resultaba un tema delicado debido a las diferencias existentes en esta materia entre los sistemas de derecho internacional privado de los diversos países Miembros de la Conferencia (por ejemplo, Francia hace referencia al derecho del país en el que se otorgó el documento, y Austria, al país en el que se presenta el documento).
3. Existía también la posibilidad de no especificar el valor probatorio de la Apostilla. Esta última solución fue la que se adoptó, y el párrafo segundo del artículo 5 del Convenio se limita a declarar que, debidamente cumplimentada, (la Apostilla) certificará la autenticidad de la firma, la calidad en que el signatario haya actuado y, en su caso, la identidad del sello o timbre que el documente lleve, sin especificar si esta certificación es efectiva hasta que se declare falso el documento, o al menos hasta que se demuestre lo contrario.
En presencia de esta omisión deliberada, a fin de determinar la fuerza probatoria de la Apostilla en lo que se refiere a las certificaciones que contiene, es menester remitirse al derecho indicado por la norma de conflicto de leyes del foro.
c) Una última dificultad fue planteada por el delegado de Gran Bretaña respecto del valor probatorio de la Apostilla en lo que respecta a la caracterización del documento. Si la Apostilla ha sido fijada por error a un documento que se encuentra fuera del ámbito de aplicación del Convenio, ¿puede esa Apostilla incidir en la caracterización del documento? Se aceptó una respuesta negativa porque es inevitable. La Apostilla no podría en efecto tener la cualidad de transformar la naturaleza del documento y convertirlo en un documento público si se trata en realidad de un documento privado. El Estado en el cual se presenta el documento conserva, por lo tanto, el derecho de demostrar que no se trata en efecto de un documento público en el sentido del derecho del país del que dimana. Huelga decir que los redactores del Convenio consideraron innecesario mencionarlo en forma expresa.
V. ARTÍCULO 6
El artículo 6 del Convenio rige la cuestión que consiste en decidir qué autoridad en cada uno de los Estados Signatarios será responsable de expedir la Apostilla. Dispone lo siguiente:
Cada Estado contratante designará las autoridades, consideradas en base al ejercicio de sus funciones como tales, a las que dicho Estado atribuye competencia para expedir la Apostilla prevista en el párrafo primero del artículo 3.
Cada Estado contratante notificará esta designación al Ministerio de Asuntos Exteriores de los Países Bajos en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o de adhesión o de su declaración de extensión. Le notificará también a dicho Ministerio cualquier modificación en la designación de estas autoridades.
Este texto demuestra la preocupación de los redactores del Convenio por no interferir en las prerrogativas de los Estados. Le corresponde a cada Estado contratante decidir por sí mismo respecto de las autoridades a las que pretende confiarles la tarea de expedir la Apostilla. El Convenio confía en los Estados sobre este punto. Los redactores del Convenio simplemente desean evitar el resurgimiento indirecto de una nueva práctica de cadenas de legalizaciones que consistiría en exigir la legalización antes de que la autoridad de certificación pueda estampar su sello.
La única obligación que incumbe a los Estados es notificar en el momento del depósito del instrumento de ratificación o de adhesión cuáles son las autoridades que han designado. Además, es suficiente que notifiquen la autoridad considerada en base al ejercicio de sus funciones como tal. Los redactores del Convenio quisieron indicar de este modo que carecía de sentido consignar el nombre de la persona designada. Si, por ejemplo, Francia designara al Président du Tribunal de grande instance, no debería consignar el nombre de cada una de las personas que ocupara el cargo.
Se debatieron muchas cuestiones relacionadas, que no han hallado un lugar en el Convenio, en tanto pareciera tratarse de cuestiones de organización interna que deben ser reguladas por cada Estado.
a) Esto resulta aplicable en primer término a la cuestión del coste de la formalidad introducida por el Convenio. Aunque el Convenio guarda silencio sobre este punto, los delegados acordaron que el coste debería ser razonable. Si en efecto aceptara el coste de la legalización preexistente, el Convenio perdería una gran parte de su utilidad.
b) Se preguntó también si la autoridad designada para la expedición de la Apostilla sería competente para todos los documentos otorgados en el país o simplemente para aquellos otorgados dentro de su jurisdicción. Los redactores del Convenio consideraron que le correspondía a cada Estado resolver este problema.
c) Por último, se observó que habría algún riesgo de que los particulares tuvieran dificultad para ubicar a la autoridad responsable de la expedición de la Apostilla. ¿Cómo se los podría informar respecto de este punto? Aunque tomaron nota de la importancia práctica de esta cuestión, los redactores del Convenio consideraron que se encontraba dentro del ámbito de la organización administrativa interna.
VI. ARTÍCULO 7
Para que el sistema fuera suficientemente protector, restaba establecer un control que posibilitara la detección de información falsa o firmas falsificadas que pudieran incluirse en la Apostilla y, en particular, que facilitara la demostración de la falta de autenticidad de la Apostilla.
En teoría, resultaban concebibles tres sistemas de control. En primer lugar, podía concebirse el establecimiento de una oficina central a nivel internacional, con el rol de centralizar las diversas firmas de funcionarios autorizados para expedir las Apostillas. Los delegados no respaldaron este sistema, en tanto temían establecer un mecanismo demasiado engorroso para el cual resultara difícil mantener la recopilación de firmas actualizadas. La idea de establecer una oficina central a nivel nacional se dejó de lado por el mismo motivo. Ambas organizaciones parecían de tamaño desproporcionado respecto de los riesgos que se asumían. El antecedente de los Convenios bilaterales celebrados entre Alemania por una parte y Suiza, Dinamarca y Austria por la otra, demuestra que durante treinta años no ha existido en la práctica ningún caso de verificación y control de documentos extranjeros.
30. Por este motivo, el Convenio avala un tercer sistema que parecía más sencillo en su implementación. A tenor de los términos del artículo 7 del Convenio:
Cada una de las autoridades designadas conforme al artículo 6 deberá llevar un registro o fichero en el que queden registradas las Apostillas expedidas, indicando:
a) el número de orden y la fecha de la Apostilla,
b) el nombre del signatario del documento público y la calidad en que haya actuado o, para los documentos no firmados, la indicación de la autoridad que haya estampado el sello o timbre.
A instancia de cualquier interesado, la autoridad que haya expedido la Apostilla deberá comprobar si las anotaciones incluidas en la Apostilla se ajustan a las del registro o fichero.
Por lo tanto, es la autoridad responsable de la expedición de la Apostilla a quien el Convenio le confía el ejercicio del control necesario. El hecho de que la Apostilla esté numerada y el número conste en el registro facilita la identificación. Resultó difícil hallar un sistema más efectivo en su simplicidad.
El texto del artículo 7 demanda una doble observación:
a) Para la organización del control, cada Estado tiene la opción de elegir entre la utilización de un registro o de un fichero, siendo este último una forma más moderna de proporcionar una seguridad comparable.
b) Cuando el documento público esté firmado y revestido además de un sello o timbre, tanto la indicación de la firma como de la autoridad que ha estampado el sello o timbre constan en la Apostilla. Pero para evitar sobrecargar el registro o fichero, se considera suficiente mencionar en el último el nombre del signatario y la calidad en la que haya actuado. Esto basta para que se ejerza el control de manera efectiva. Sin embargo, cuando por el contrario se trate de un documento no firmado, el registro o fichero debe proporcionar el nombre de la autoridad que ha estampado el sello o timbre, en tanto esta indicación constituye la única referencia que permite la identificación del documento. Parecía un sinsentido exigir en el Convenio que quien solicitara la verificación debiera demostrar la naturaleza legítima del interés que invoca. Parecía que no debía temerse el riesgo de curiosidad intempestiva ya que a fin de tener conocimiento de las inscripciones en la Apostilla y demandar su verificación era necesario haber tenido acceso al documento.
VII. ARTÍCULO 8
El artículo 8 del Convenio establece lo siguiente:
Cuando entre dos o más Estados contratantes exista un tratado, convenio o acuerdo que contenga disposiciones que sometan la certificación de una firma, sello o timbre a ciertas formalidades, el presente Convenio sólo anulará dichas disposiciones si tales formalidades son más rigurosas que las previstas en los artículos 3 y 4.
Este texto expresa la preocupación de los redactores del Convenio por demostrar con claridad particular que el Convenio debía prevalecer sobre las disposiciones menos favorables de los tratados, convenios o acuerdos preexistentes, si bien, por otro lado, no debía afectar las disposiciones que sean más favorables.
Habiendo dejado en claro esto, parecía innecesario hacer referencia expresa a uno o a otro convenio específico, aunque la cuestión había surgido en relación con los Convenios de La Haya sobre el Procedimiento Civil de 1905 y 1954. El problema de su relación con el presente Convenio finalmente se consideró resuelto por la fórmula general del artículo 8. El presente Convenio prevalece de hecho ya que parece que las formalidades que prevé son menos rigurosas que aquellas impuestas por los Convenios de La Haya sobre el Procedimiento Civil de 1905 y 1954.
VIII. ARTÍCULO 9
El artículo 9 presenta un interés considerable en lo que se refiere a la aplicación práctica y a la efectividad del Convenio. En efecto, se temió que determinadas organizaciones privadas, y en particular los bancos, pudieran, sea por rutina, sea por prudencia excesiva, continuar exigiendo en el contexto de las actividades comerciales que los documentos extranjeros que les fueran presentados estén revestidos de una legalización diplomática o consular. A fin de contrarrestar este riesgo, el artículo 9 invita a los Estados contratantes a adoptar las medidas necesarias para evitar que sus agentes diplomáticos o consulares procedan a legalizaciones, en los casos en que el presente Convenio prevea la exención de las mismas.
IX. CLÁUSULAS FINALES
Conforme al artículo 10, el Convenio está abierto a la firma de los Estados representados en la Novena Sesión de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, así como de Irlanda, Islandia, Liechtenstein y Turquía.
El agregado de estos cuatro países a los Estados representados en la Novena Sesión de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado halla su explicación en motivos que varían dependiendo de si se considera el caso de Irlanda y Turquía o aquel de Islandia y Liechtenstein.
Tanto Irlanda como Turquía son Miembros de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, pero no pudieron enviar representantes a la Novena Sesión. Pareció legítimo abrir el Convenio a su firma a pesar de esta ausencia de representación.
Para Islandia y Liechtenstein, el problema es diferente ya que ninguno de los dos países es Miembro de la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado. No obstante, la ventaja que se les presentó a ellos, y también a determinados países Miembros de la Conferencia, mediante la apertura del Convenio para su firma, determinó la recepción favorable otorgada a la solicitud realizada para Islandia por el Consejo de Europa, y para Liechtenstein por Austria y Suiza.
El artículo 11 fija la entrada en vigor del Convenio a los sesenta días del depósito del tercer instrumento de ratificación.
El artículo 12 dispone que Cualquier Estado al que no se refiera el artículo 10 podrá adherirse al presente Convenio... Sin embargo, esta adhesión sólo surtirá efecto en las relaciones entre el Estado adherente y los Estados contratantes que no hayan formulado objeción en los seis meses siguientes a la recepción de la notificación a que se refiere el artículo 15, letra d) (párrafo segundo del artículo 12). El artículo 12 sitúa al Convenio por el que se Suprime la Exigencia de Legalización de los Documentos Públicos Extranjeros a mitad de camino entre los Convenios abiertos y los Convenios cerrados.
El artículo 13 le permite a un Estado contratante extender la aplicación del Convenio a todos los territorios de cuyas relaciones internacionales esté encargado, cualquiera sea la naturaleza de sus vínculos con esos territorios.
El artículo 14 autoriza el procedimiento de denuncia tradicional de los Convenios de La Haya.
Por último, el artículo 15 enumera las notificaciones de las que estará a cargo el Gobierno de los Países Bajos, en su carácter de depositario del Convenio.
Rennes, 15 de abril de 1961
Yvon Loussouarn
* Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Rennes, Relator de la Primera Comisión. [volver al texto]
1 Véase Actes de la Huitième session (1956), p. 235 y ss. [volver al texto]
2 Véase Actes de la Huitième session (1956), p. 356 y ss. [volver al texto]
3 Véase Suppression de l'exigence de la légalisation des documents officiels étrangers, anteproyecto de Convenio redactado por la Comisión Especial e informe de Yvon Loussouarn. Documento preliminar N.º 2 de diciembre de 1959. [volver al texto]
4 La légalisation des actes officiels étrangers, Informe de G.A.L. Droz, Secretario de la Oficina Permanente, Documento Preliminar N.º I de marzo de 1959. [volver al texto]